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第三章 权力大下放（第2页）

看似自相矛盾的是，当今世界的某些土地或人口大国要通过权力不断下放才能维持统一。无论是印度、尼日利亚、巴基斯坦还是缅甸，其内部冲突看似漫无头绪，也无法化解，常见的诱因有恐怖主义、暗杀、外部入侵以及种族隔离，但归根到底，全部症结就是如何在后殖民时代确定的国境线内重新安排各族的地理分布。除“9·11”事件之外，世界上绝大多数的恐怖袭击伤亡都是源于本地族群或部族冲突以及领土纠纷。世界上遭受恐怖袭击最多的国家也恰好是存在部族边界纠纷的国家：尼日利亚的欧加登和奥干尼族、巴基斯坦的俾路支人和信德人、印控克什米尔、缅甸的赫蒙和罗兴亚人以及其他希望能发出自己声音的部族。这些部族分裂势力无法自给自足。同时这些部族所在的大国也不会成为多种族民主国家。因此权力下放是唯一让这些部族分裂势力达成目的的方法：自治权换稳定。

伊拉克的库尔德人、沙特的什叶派以及伊朗胡齐斯坦省的阿拉伯人作为少数族裔受到的压迫尤为严重，他们脚下的丰富自然资源使得情况更加复杂化。牛津大学经济学家保罗·科利尔（PaulCollier）就曾指出，这些地方之争常常是身份、资源和领土的多重争执。简而言之，地图之争。在那些以一方胜利的形式结束了数十年内战的国家，例如哥伦比亚、安哥拉和斯里兰卡，现在急需建立基础设施来实现社会稳定和经济增长（可能还无法达到普遍公平的增长）。数十年来，哥伦比亚一直在跟贩毒势力哥伦比亚革命武装力量进行斗争，直到哥伦比亚军队在高山雨林中扫荡并修通了能够机动运送军警的公路网后，局面才得以稳定。阿富汗也要通过建设基础设施才能恢复稳定。这就是为何阿富汗总统阿什拉夫·加尼说要在巴基斯坦边境新开15个边境通道，同时还要建设能“连接南亚和中亚”的公路网。

管理着脆弱多民族社会的政府常常担心，如果在少数族裔聚集区兴建基础设施，会强化少数族裔的离心力，鼓励他们采取自主行动。当时菲律宾和印尼两个亚洲大国就面临这样的选择，但两国的经验表明，权力下放和地区发展两者结合可以实现地区和解，并迅速改善脆弱国家的处境。

菲律宾政府无法彻底击败南部棉兰岛上的摩洛伊斯兰武装力量，于是就在2012年给予各南部地区自治权并将这一地区统称为“摩洛地区”，许多投资者对这一地区丰富的煤矿、铁矿等矿藏都很有兴趣。这样的联邦式的管理使得菲律宾的少数族裔在当地成了多数族裔，摩洛族对菲律宾这个国家的安全感得到了提升，同时也鼓励他们放下武器，因为现在摩洛族也可从本地的自然资源中获益，而且税赋也减轻了。现在轮到摩洛地区的政府来负责地区稳定，由此才能吸引投资并减少对国家政府的依赖，目前摩洛地区的预算还是基本依靠国家拨款。与此类似，20世纪90年代末东帝汶脱离印尼独立，这也给印尼敲响了警钟，印尼政府意识到，如果不能给亚齐省更多的伐木和采掘业利润分成，那么苏门答腊岛上的亚齐省也可能会独立出去。印尼当前的现代化水平可能还不足以将所有群岛都纳入紧密的管理，将各岛变成相互连接的供应链上的节点。

如果能通过有效利用资源、关注共同利益并分享经济成果以减轻少数族裔分裂倾向，那么像印度、巴基斯坦和缅甸这样的多民族国家也可能取得长足发展。印度东部的纳萨尔组织、巴基斯坦的俾路支和普什图部落以及缅甸的克钦和克伦族地方武装，这些地方力量时不时要给远方的中央政府制造麻烦，尽管从名义上说这些地方应该归中央政府统治。这些地方发生了无数次有关资源的叛乱和起义，因此这些地方其实也需要分权式的妥协和基础设施建设。印度应该深知这一点：自1947年以来印度邦的数量增长了一倍多，从独立时的14个邦增长到现在的49个邦。从中可获得的经验就是，要想保持国家的统一，就必须有政治分权、基础设施投资以及互惠互利的资源开发。

对于像俄罗斯这样处于转型期的国家也是如此。当20世纪90年代初苏联解体时，某些区域就开始自主签发护照。拥有丰富石油储量的穆斯林聚集区鞑靼斯坦成了大家关注的焦点，因为在历史上，鞑靼斯坦曾激烈对抗俄罗斯的统治长达数百年。某些主张纯粹种族的俄罗斯人也希望能建设单一民族的国家，他们也主张将这些少数族裔的共和国分离出去。但由于俄罗斯正处于人口下降时期，而俄罗斯穆斯林人口数量又占了将近15，所以俄罗斯既无法承受类似于车臣这样的分裂主义，也无法容忍让人口稠密的地区独立出去。最终的解决方式就是鞑靼斯坦可以选举自己的地区领导人，但必须获得莫斯科的认可，此外鞑靼斯坦也获得了充分的经济自治权。鞑靼斯坦的第一位地区领导人就是鲁斯坦·米尼卡诺夫（RustamMinnikhanove），他就像独立国家的总统一样到处访问，走到哪里都带着庞大的保镖、翻译和工商团队，其中包括鞑靼斯坦内部投资特区的领导人，这些特区已经成功吸引西方的汽车公司去那里投资建设工厂和分销中心。

鞑靼斯坦距离莫斯科很近，因此鞑靼斯坦可能永远无法独立。鞑靼斯坦的首府喀山出现在俄罗斯所有宗教故事中，但现在喀山要成为欧亚钢铁丝路上的重要节点。2014年10月，俄罗斯和中国签署修建喀山到莫斯科的高铁，这条高铁最终将延伸至北京。不应忘记，世界上领土最大的国家的官方名称：俄罗斯联邦。

从国家到联邦

在政治强人约瑟普·布罗兹·铁托（JosipBrozTito）的统治下，南斯拉夫是稳定的多民族的联邦国家，也是“冷战”时期在两大阵营间摇摆的重要中间力量。但在铁托去世之后，民族宗教的矛盾就开始爆发，随后发生了种族灭绝式的内战，南斯拉夫彻底分裂。但这并不是故事的终点。民族主义情绪异常强烈的塞尔维亚人和克罗地亚人慢慢意识到无法独自生存。于是在血腥的分裂战争过去整整20年后，从前的南斯拉夫似乎又回来了，这次的名字是“巴尔干自由贸易区”，这是包含6个国家2000万人口的区域。新修的高速公路和铁路将中欧与南部巴尔干半岛国家联系在一起。南斯拉夫联盟共和国前成员国一个接一个加入了欧元区和欧盟。从最理想的状态说，早知要联合，这些国家又何必打仗，但历史就是这样残酷，政治逻辑要先发挥其作用，让大家相互争斗，然后功能逻辑才开始登场，让大家重新联合。

但任务并未彻底终结。如今的波斯尼亚依然处于微妙的多种族联邦状态；波斯尼亚在行政上按族群分为三个实体，这种令人疑惑的制度安排好像一方面在提醒过去的血腥内战，一方面又要极力摆脱这种内战。如果基本的民族和领土争端都无法解决，那么稳定和民主就无从谈起。对波斯尼亚来说，不妨将倾向于塞尔维亚的塞族共和国剥离出去，把一心要归入克罗地亚的西部地区也剥离出去，这样会有利于波斯尼亚加入欧盟（如克罗地亚），或至少为加入欧盟提供了一条捷径（如塞尔维亚），而剩下的波斯尼亚穆斯林族群可自己讨论如何建设国家，再也不用像过去十年那样让种族纷争占据国家议程。通常，边界协议双方没有一方会对边界完全满意，但边界协议的好处是，双方都至少同意保持稳定，从而让基础设施和商业活动可以穿越边境。

过去解决冲突的方案总倾向于，最终要在单一国家内保持多民族的民主团结。但现在有了新的视野，那就是放手让各民族独立：国境线数量虽然增加了，但开放程度也更深了。

自“冷战”结束以来，欧洲的分化基本是在和平状态下进行（乌克兰和俄罗斯的战争属于例外）。捷克斯洛伐克在1993年发生了所谓的“天鹅绒革命”，分裂出来的两个国家都加入了欧盟。在西班牙的巴斯克地区和英国的北爱尔兰地区，权力下放跟当地放弃武装斗争几乎同步，这样就形成了社会和解与政治稳定的良好局面。现在比利时算不上严格意义上的统一国家，因为比利时正在按语言区不断分化，说荷兰语的地区向着荷兰，说法语的地区向着法国，佛兰德人正在忙着形成自己的身份认同和外交策略，而布鲁塞尔则是欧盟总部所在地。

传统的西方多民族自由民主主权国家的理念日渐式微，因为现在的城市和省份在跟中央政府打交道时，会自行计算成本收益。国家正变成强大地方自治实体的联邦。近年来，加泰罗尼亚和苏格兰也在不断要求增加自治权，现在除了独立国家的名义之外，这些地方已经获得了实质性的独立。这些地方享受到了“充分放权”，即权力的充分下放。传统的权力中心不断退缩。中央政府让出一寸，例如1997年托尼·布莱尔允许苏格兰有自己的议会，地方就会要求再进一尺。当中央政府违背人民意愿时，例如马德里拒绝给加泰罗尼亚与巴斯克相等的自治权，就会发生连续不断的抗争。在2014年全民公决之前，英国首相卡梅伦和他的内阁十分担心苏格兰会选择正式独立，于是卡梅伦向爱丁堡做出了大量的承诺（同样适用于威尔士和北爱尔兰），例如自主设定税率的权力，这些让步甚至比苏格兰议会所要求的还要多。因此苏格兰人虽然最终选择留在英国，但获得了实质性的权利。在半年之后的英国大选中，苏格兰民族党获得了当地议会中的绝大多数席位，这就确保了苏格兰会在后续政策中继续争取独立权力，同时苏格兰也会自主开展国际经济交往来吸引投资。对于伦敦而言，现在最好的状态就是相互合作，英格兰和苏格兰能友好协商，分担责任，交流思想。

伦敦人常常有一种舍我其谁的使命感，觉得自己应该去管理整个国家。但现在伦敦人不这么想了。伦敦对英国经济的贡献是每年人均15万英镑，这是第二名爱丁堡的三倍。苏格兰从英国索取的越多，伦敦承担的责任就越大，来帮扶经济困顿、人口稀少的区域，因为自金融危机以来英国80%的新增岗位都在伦敦，伦敦的人口每十年就会增加100万。英国大学生有一半会在毕业之后去伦敦。对于伦敦人而言（无论是新伦敦人还是土生土长的伦敦人），这真的有些不堪重负。数年之前，我曾参加一场有英国记者、外交官和知识分子参加的晚宴，让我吃惊的是，当晚有不少人都在抱怨英国其他地区的经济拖累了伦敦，伦敦之外的英国地区不是战略资产，而是负担。当晚达成一致意见的非正式公告的标题是：“解决之道：伦敦独立。”

外围地区能看到中心城市的成功，但又无法受享之，那么这些外围地区要求自治的呼声就会越来越大。自20世纪80年代以来，保守的英国政府将国有工业资产卖掉，这对苏格兰经济造成了极大的伤害。在金融危机爆发前的十年，英国最大的五家银行所发放的贷款中，有84%流入了伦敦的地产和金融行业，这些金融机构几乎都忽略了英国的其他地区。在所谓“大社会”的口号之下，伦敦推行了新的权力下放计划，开始为曼彻斯特和谢菲尔德这样的城市提供基础设施贷款，这些贷款可用于城市改善建设或技能培训，但这些毕竟是贷款，不是拨款或投资，这些钱是需要归还的。前高盛经济学家吉姆·奥尼尔（JimONeill）呼吁设立“曼彻斯特–谢菲尔德–利兹”超级区域，这些贷款可用来修建连接这些城市的铁道，同时赋予这个超级区域类似苏格兰的自治权。

人口结构的变化也显示出英国的分化还将继续，即便是政府在过去几十年都在努力掌控的地区。北爱尔兰在20世纪后期的“麻烦”（爱尔兰共和军对抗英国的反恐部队）达到顶峰时，恰好是清教徒人数占优势时。但如今天主教徒开始成为多数。这意味着北爱尔兰将会要求更大的自治权，即便北爱尔兰暂时不会正式独立或彻底并入爱尔兰。所以即便能保持表面上的统一，英国此时也会变成分权王国。

国家治理中透明度的提升，尤其是税款收入的使用和分配透明度的提升，也在强化分权斗争。自16世纪西班牙菲利普二世将王庭迁到马德里之后，马德里就自视为宇宙的中心，所有帝国的利润都要先归集到马德里，然后再考虑如何分配。如果用现代的案例来比喻，那就是所有的国际航班都先要抵达马德里，然后再飞往巴塞罗那或毕尔巴鄂。但由于这两个城市都拥有悠久的历史，都不愿被视为二线城市。于是这些城市就利用权力下放来为自己争取经济利益：从马德里获得了最大化的收益，毕尔巴鄂和加泰罗尼亚地区也成为西班牙最富庶的地方。由于旅游业发达，加泰罗尼亚对联邦收入的贡献是其从联邦获得的转移支付的两倍。2014年，加泰罗尼亚举行非正式公投，结果显示80%的居民都支持独立，在2015年的加泰罗尼亚议会选举中，支持独立的党派赢得了半数席位。毕业于哈佛大学和麻省理工学院的加泰罗尼亚裔经济学家致力于推动该地区的独立，他们将这一运动称为“威尔逊倡议”。分权的另一个后现代途径就是推广本地互联网域名的使用，例如加泰罗尼亚地区的域名后缀是dot.cat，而巴斯克地区则是dot.eus。

西班牙和意大利的宪法都明确反对国家分裂，即便是地区公投也不具备合法性。但权力下放过程和互联互通还是可以让这些互联的城市找回其独立的传统。在中世纪，威尼斯就掌管着亚德里亚海沿岸的商贸帝国，并与拜占庭帝国结成了紧密的经济往来，威尼斯甚至派出了200艘船去占领叙利亚的海岸。正如欧洲历史上的许多城邦国家一样，威尼斯后来也被纳入了民族国家的国境线。但如今，意大利的国民经济呈现颓势，威尼斯则朝着自主的方向不断前行。2014年，意大利的威内托大区就曾宣布独立，因为按其测算，每上交给中央政府7欧元税金，只有5欧元会返回给威内托。

意大利的北方联盟也厌倦了罗马的混乱政局，而在寻求更高程度的自治，作为首都的罗马别无他法，只有对地方继续放权。2014年，意大利开始承认14个新的“大都市”行政区，每个行政区实际上都是自治省，负责罗马给其划分的范围内的征税和管理事务。（法国也从2015年开始根据地区经济状况而不是历史和文化传统来重新划分行政区划。）意大利的自治岛屿撒丁岛更是对国家经济状况感到不满，为此撒丁岛内现在开始了一项行动，旨在从意大利独立出去，然后成为瑞士的“海洋州”，这第27个州将使阿尔卑斯山脚下的瑞士获得宝贵的地中海海岸和战略性海洋位置资源。

致力于获得更高自治权或完全独立的分权行动都希望，本地的税收和收入能更多用于本地人口，而不是通过腐败的中央政府官员转移给落后地区。但同时这些地区也在采取策略性的安全结盟措施，由此来分担国防开支。在20世纪90年代和21世纪的头十年，魁北克是否独立的问题似乎困扰着每个加拿大人：许多人大声疾呼，希望能保持世界第二大国家的领土完整。但到了2012年，50%的加拿大人对魁北克是否独立“根本不在乎”。魁北克为了独立曾举行过数次全民公决，每次都因微弱的票数差没有通过，现在越来越多的魁北克人对法式生活状态挺满意，对完全独立的兴趣却在消退。加拿大西部和澳大利亚西部则根本不会独立：因为钱。石油储量丰富的阿尔伯塔省以及有着丰富天然气储备的西澳大利亚州（澳大利亚最大的州，占全澳出口总额的一半）都成立了自己的财富基金，资源收入“上缴国库”之前，就把钱放入基金进行自主管理。

在经历数百年的流血冲突后，欧洲的分权行动开始演变成一种商业地理套利。欧盟设立了庞大的机构体制来应对新成员的加入，权力下放的目的就是让欧盟变得更强大。欧盟从这个意义上说就是扩大化的德国：有着不同权力中心的松散联盟。欧盟的议会设在斯特拉斯堡，由此来强调成员国的各州各省的作用，但欧盟的行政权力集中在布鲁塞尔，由此削弱各主权国家首都的地位。但欧洲之所以能重新组合成超大的多国社会，就是因为欧洲基本上已经分化到无可再分的地步，这些独立出来的欧洲国家别无他法，只有选择与自己的邻国和平共处。毫无疑问，如果苏格兰脱离英国独立，加泰罗尼亚脱离西班牙独立，那么这“两国”也势必加入欧盟。因此欧盟的整个发展过程表明，本地独立运动并不会危害超主权全球化，相反这是走向超主权全球化的必经之路。

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