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在保证县级以上有效控制的另外一面,是在州县以下的基层,政府既缺组织,又乏人手,势难顾及全面。从某种角度看,近于一种无组织状态,资源分散,人员难以动员,有如&ldo;一盘散沙&rdo;。为推行政府有关政策,有人建议选用老农,或利用村长、乡长及乡约等,分任职守,或给以钱粮,成为专职、半专职人员。这就提起了中国二十世纪&ldo;上层&rdo;、&ldo;中层&rdo;、&ldo;下层&rdo;结构的&ldo;三层重建&rdo;问题。按照斯科特《国家的视角》的观点,这一类的努力还包括绘制地图、统计人口、统一度量衡标准,等等。
在所有这些方面,十八世纪的努力,可以说都是二十世纪的先声。
当然,在所有这些事情上,我们并不是说十八世纪就等同于二十世纪。在十八世纪,政府无论是对自身角色还是行动目标,似乎都还有一点&ldo;半心半意&rdo;和&ldo;犹疑不决&rdo;,而远非二十世纪可比。正是在二十世纪的中国,才经历了一段由政府全面取代社会组织,一切亲自经理,而后又全盘反思,重新定位这样一个历史过程(至今还在进行之中),‐‐在这一点上十八世纪也不是没有先例的(详见后文&ldo;福利国家&rdo;一节),‐‐从中我们也可看到其历史的正面接续(而不必把过去说得一无是处或与今天渺不相关)。
三、创新政治理念
政府职权的扩大不仅仅牵涉到增设官员、组建基层等组织技术手段,而势必及于基本的政治理论暨意识形态问题。如利用保甲村长,以所管农户生产情况&ldo;造册存县&rdo;,年终核查;再如通过乡约、值月人等,使一州一县之民,&ldo;情联势合,如父子兄弟之相为扶掖&rdo;,在在涉及新的政治理念。到乾隆初政,距清初的武力征伐已近百年,高宗即谕督抚&ldo;实心爱民&rdo;:
&ldo;为治之道……其本总归于爱民而已。&rdo;[12]
复谕:
&ldo;……民为邦本,固当爱之,爱之则必思所以养之,养之必先求所以足之。朕欲爱、养、足民,……&rdo;[13]
既要&ldo;爱民&rdo;、&ldo;养民&rdo;、&ldo;足民&rdo;,所负责任自然就很宽泛,不仅关心命盗、钱粮,还要&ldo;尽心&rdo;于生产以至分配各各方面(如赈借平粜等)。为此有司当&ldo;以民事为身事,恫瘝一体&rdo;;[14]并不时巡历乡村,以使&ldo;上下之情,通达无阻,而休戚相关&rdo;。[15]谕:
&ldo;身膺民社,即为其父母、师保。官之视民如子弟,则民之视官如父兄,官民同其休戚,而情意相接,……&rdo;[16]
&ldo;(当)视百姓为一体,视民事如家事,……察其饥寒,恤其困苦,治其田里,安其室家,以父母斯民之诚心,行父母斯民之实政。&rdo;[17]
这些或可称为一种&ldo;天下一家&rdo;的思想。其理想大约是,天下合为一家一事(官民一体,视为家事),由政府担当领导和统筹统配的角色(为民父母师保),负起所有生养教化以至经济事务的责任(父母斯民,课督农桑乃第一要务)。正是在这样的思想指导之下,才有了各项政府职权的扩大和行政措施的改进。当然,清代十八世纪的努力,与基层组织的重新建构相去尚远,也并未由政府出面改变或代替民间自营,但在大约近千年以来的历史中,这可能是前所未有的一次举动,它在政府职责的扩大和权力的强化方面,都达到一个空前的高度。
在十八世纪,清政府还实行了赋役制度改革,其中最重要的,可能就是取消了已有上千年历史的&ldo;人头税&rdo;,而代之以&ldo;财产税&rdo;(土地税)。同时还取消了&ldo;力役&rdo;,而代之以&ldo;雇役&rdo;(即支付劳务费)。同时,改变身份制度,取消&ldo;贱民&rdo;名义,[18]提高&ldo;雇工人&rdo;的身份地位,等等。从上述种种作为(特别是世宗皇帝的作为,包括取消有功名者特权)来看,似乎是欲使社会&ldo;平民化&rdo;。这,也许就是要造就斯科特所说的&ldo;无印记非特殊公民&rdo;,达致所谓统一和一致的公民身份吧。[19]这些,在其他一些国家属于现代变革的事情,大都是在清代十八世纪出现的。
魁奈曾说,一个民族的繁荣全依靠财富,中国繁荣,人口增加,正是由于国家真正重视农业。孟德斯鸠也不认为中国是&ldo;专制&rdo;的。据说,当时西方人非特盛称康雍乾乃有德之君,而且特别赞赏中国政府机构合于自然法程,而&ldo;民为贵社稷次之君为轻&rdo;的思想,直可说是抛向西方弊政的炸弹。[20]
当二十世纪之时,政治理念不断翻新,可以说都是为了解决类似的意识形态问题,直到今天。如果说我们主张从较长的时间阶段来观察历史,那么十八世纪与二十世纪的有关变革之间,就不仅止有一种&ldo;相通&rdo;的关系。
通过如上的观察,我们对于十八世纪的政府政策和政府行为自然会产生一些新的感受。虽然这些已属于历史的陈迹,并一直为后人所忽视和误解,有如&ldo;失落&rdo;的传统,但它却没有&ldo;泯灭&rdo;;而且,正是在二百余年后的今天,我们才重新发掘出这些史实,识别它的含义和藉以重建古今的关联。
四、劝农中的官府行为
推广新的适宜产品暨优势生产项目,是十八世纪政府劝农策的要点。也可以说,各地劝农无不以此为其能事。其间常被引用的,即雍正二年二月和乾隆七年六月两道谕旨,其一劝民种植树木(&ldo;桑柘可以饲蚕,枣栗可以佐食,桕桐可以资用&rdo;)、孳养牲畜(&ldo;如北方之羊、南方之彘&rdo;):
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