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第六章 国有企业资本运作与地方政府营商环境改善（第4页）

其一，降低制度成本就是指政府在为社会、企业服务时，尤其是在政府审批的过程中，能够有越来越低的成本和越来越高的效率。在过去的很长一段时间里，企业经常需要缴纳各种各样的费用。目前，从中央国家机关到省级政府，再到市、县级政府，都在分批次降低各种收费的标准，并取消了一大批收费项目。这些行为都是在降低制度成本，这对于企业生存、发展的重要性不言而喻。

其二，提高政府办事效率就是要简政放权。最近，从中央部门到省级部门，行政审批权都在一层层下放。3~5年前，一个地方政府的各种审批事项能够达到1.2万~1.5万项，仅经济类审批事项就有2000项之多，还包括行政类、民事类等。政府在行政审批的过程中具有很大的权力。随着中央明确要求“简政放权”，各级政府都在清理审批事项，清理数量能够达到5000~7000项。其中，各级政府经济类审批事项大概能够清理掉23，仅保留600项左右，效果尤为显著。

在“简政放权”的过程中，难免会存在一些问题。例如，一些碎片化的、细枝末节的、无关痛痒的权力尽管被下放，但从企事业单位的实际感受来看，似乎跟以往相比并没有呈现出明显的差别。一个重要的原因就是大家看问题的角度不同。从政府部门的角度看，一些碎片化的、不重要的、冷门的审批权确实被取消了；但从企业的角度来看，它们平时就与这些精简事项接触得并不多，因此很难获得实实在在的感受。我相信，很多政府部门负责人如果全面审视一下这几年“简政放权”的实际工作，都会有这样的感觉。

真正的放权，是要把影响企业办事效率的重要审批事项下放或取消。例如，对于企业经营发展无关痛痒的，只有不到1%的企业涉及的小政、小权，其下放、取消的意义就不大。而对于一项与成千上万家企业的经营发展息息相关的、重要的权利，其审批事项的简化就会让大多数企业受益并提高效率。又如，原本一些需要走审批流程的事项，后来让备案处理。看起来似乎简化了流程，但有时候备案涉及的环节极其烦琐，比正式的审批制一点都不少，这种备案处理实际上还是“换汤不换药”。

再如，很多事项的审批流程是串联的，为了办成该事项，企业需要跑五六个部门，如果平均一个部门等待审批的时间是一周，那么整件事办成就需要花费一两个月。最好的方式是，审批流程只有一个窗口，只盖一个公章，这样一次性就可以把事情办成。在这个方面，我国诸多地区都进行了有益的尝试。其中，浙江省委省政府在全国率先提出了“办事只要跑一次”的理念，非常有推广价值。对于涉及五六个部门审批的事项，“只跑一次”并不意味着其他部门放弃审批，实际上只是将五六个部门原来的串联审批改为并联审批。办事企业主需要进入任意一个部门，其他部门就配合进行并联审批，从而提高办事效率。只有这样的办事方法才能真正促使制度成本下降，政府工作人员才能真正成为老百姓的公仆，政府机关才是真正为市场服务、为企业服务。

其三，不断拓宽市场准入范围。20多年以前，外资不能开百货店、办银行、办保险、开财务公司。不仅是外资企业，民营企业甚至一般国有企业也很难进入上述领域。这说明过去的监管是非常严格的，市场准入门槛也非常高，每个行业都有这样或那样的“不准”。我国正式加入WTO以后，制造业领域、商品贸易领域的各个方面，都向外资、民企和国有企业逐步放开。

最近，服务贸易领域，包括教育、卫生、文化等领域，各种原先不允许的领域都逐步放开。也就是说，随着我国对外开放的逐渐深入，开放的领域将越来越宽，准入的门槛将越来越低，越来越多的市场将被逐渐打开。无论是双边的还是多变的，自由贸易协定一经签订，国家之间都将敞开大门，在服务贸易领域或者说第三产业领域，对外资、内资全面开放，并且开放门类将不断拓宽。

2018年4月，习近平总书记在博鳌亚洲论坛发表《开放共创繁荣创新引领未来》主旨演讲，宣告了我国政府加快对外开放的决心。很多原来外资不能控股，只能参股25%以下的领域，现在都放开了外资持股限制到50%以上，甚至100%。例如，以前外资企业在中国汽车行业控股股权不能超过50%，而现在控股50%以上甚至全资都是可以的。对外开放程度的提高反映了营商环境的改善。随着改革开放的逐渐深入，我国对外开放程度必将越来越高。

其四，加强知识产权保护。在一个良好的营商环境中，知识产权应该获得充分尊重。这里所谓的知识产权，包括各种专利、品牌等。知识产权作为一种财富和资源，必须得到法律的充分保护，绝不允许有偷盗知识产权的现象出现。我国既需要尊重其他国家的知识产权，其他国家也需要尊重我国的知识产权。

在这个意义上，积极保护好知识产权，不仅是我们逐渐适应世界游戏规则的过程，也是保护我们自己的经济创新成果的过程。目前，我国每年的研发费用投入高达两万亿元，位居全球第二，仅次于美国。随着我国科技研发投资的逐渐增大，越来越多的发明创造会涌现出来，形成大量的知识产权。这种知识产权必须得到尊重。一个企业花费了成百上千万元甚至数亿数十亿元研发出的成果，如果被另外一些企业不花费代价就悄悄盗走，这对于我国科技创新环境将是极大的破坏。保护知识产权不仅需要制定严密、周到、覆盖各个领域的法律，而且要加强执法，严厉打击违法犯罪的案件。

总之，现在国与国之间开展经贸合作谈判，知识产权保护是各国政府都非常重视的一点，这是融入国际经贸大家族的前提。改革开放40多年的历程，也是中国不断加强知识产权保护的历程。中国从落后走到今天的发展水平，知识产权的重要性越来越高，要充分遵守知识产权规则，这也是全世界都有的共识。

其五，全面实行准入前国民待遇和负面清单管理制度。首先，对不同产权性质的企业要实行同等国民待遇，而且要在准入前实行同等国民待遇。准入前国民待遇，是指在投资发生前，公司注册登记，项目立项申请，不论是外资、内资、国有、民营，都将享受同等国民待遇。如果同样从事某一类型业务，国有企业可以准入注册登记而民营企业不可以，或者国内企业可以而外资企业不可以，这就是准入前的不同等国民待遇。当然，如果准入前都实施了同等国民待遇，那么准入后，在同一个市场环境里，不同类的各种企业更应实行同等国民待遇。

在中美贸易谈判中，美国提出我国应在不同类型企业之间保持竞争中性的态度。实际上，这一条我们是完全可以接受的，因为所谓竞争中性，正是我国近十几年一直在投资领域倡导的同等国民待遇。在政府的主观意识里，不应该对哪一类企业有所偏私，也不应该“拉偏架”，要遵照同等规则、法律制度等措施来对待所有企业，这是很重要的一点。

有时候，我国为了招商引资，会给予外资企业优惠待遇，这表现为对外商办事效率较高、流程相对简化。但是，对国内的民营企业却给予较差的、不同的待遇。有时候，一些单位对于国有企业办事还是较为放心的，但对民营企业却不太放心，这就会造成不同等国民待遇。例如，我国商业银行在对企业放贷时，如果国有企业出现违约问题，一般不会追究行长的工作责任。然而，民营企业一旦出现一笔坏账，行长就很有可能被追责。这样一来，商业银行给民营企业放款就会有阴影，行长难免会非常担心，所以对民企贷款的标准卡得很严格，对国企则松得多。总之，要做到竞争中性、同等国民待遇，尽管在认识上容易统一，但实际操作中的结果往往千差万别。政府机构不仅要在认识上高度统一，更应该在办事的细节上付诸实践，时时表现出同等国民待遇。

其次，要实行负面清单管理制度。负面清单管理，就如同寺院的戒律、部队的军法，与军人遵守的“三大纪律、八项注意”是一个意思。每个行业都会有特定的负面清单，但负面清单并不是越多越好。真正管得住、管得好的负面清单，就那么3~4条。每个行业都要认真研究负面清单，并形成规章性的制度。随口就说出10条、20条甚至50条的负面清单并不是什么好事。2013年9月，上海自贸区刚起步的时候，我印象里负面清单有200多条，现在已经简化到几十条了，这是非常大的进步。

最后，要实行证照分离，先照后证，这对于营商环境的改善也十分重要。以前，市场监督局审批营业执照前，要由不同部门盖章，多的时候涉及十几个部门，一个部门还有可能涉及多个处室，办下来一个执照需要盖几十个、上百个图章。而实行先照后证，意味着给予外资准入前国民待遇。但营业执照办下来以后，事中、事后要对外资进行监管。监管并不是随心所欲的，而是要根据负面清单进行。各类企业，包括外资、内资，国企、民企，在拿下执照后，在经营过程中一旦违反了负面清单，就要被监督处罚，严重的甚至可能被清除。因此，负面清单的重要性就在于成为政府事中、事后监管外资的依据。

当然，在这个过程中，有三类企业需要引起市场监督局的重视，不能什么类型的企业都事先批复营业执照。这是因为，市场监督局先发了执照，有关部门却并不知道企业的存在，一旦发生了问题，产生了不良后果，便很难追究责任。

第一类是金融类企业。这类企业具有辐射性、穿透性、渗透性，一旦产生不良影响，便可能涉及千千万万的老百姓，尤其涉及乱集资、金融坏账等问题，影响更加恶劣。这类企业应该实行先证后照，有较高的资质证照的门槛。金融主管部门、银行商会或地方金融办应当对企业经营人员、工作人员有能力资格的许可。

第二类是社会安全类企业，例如加油站、地下采矿或易爆易燃的高危化工产业等。这类企业涉及老百姓的安全，一旦监管不当，便会危害社会公共安全，必须实行先证后照。

第三类是社会公共服务类企业，例如办一所学校、开一家医院等，这类企业涉及千家万户的公共服务。比如，筹办一所大专院校，如果没有教育部门在资格、能力上的事先认定，市场监督局就给予企业营业执照，三年过后，第一批招生的数百名学生临近毕业，发现学校资质存在问题，因此拿不到毕业文凭，这就不仅是赔款的问题了，而是耽误了几百个学生前途的问题。这类事件定然会在社会上引起轰动，并引发群体性上访事件。近些年，很多地区出现教育类社会事件，往往就是教育部门事先没有经过审核而乱办学校造成的恶果。

再如，筹办一家医院，在未经资质审核的情况下给予企业执照，一旦医生乱开药方，甚至将病人治死，便会造成严重的社会后果。因此，在跟老百姓的人身生命、学历教育息息相关的医疗体系、教育体系方面，人们会非常关注负面新闻，一旦发生不良事件，都有可能演变成为恶性群体性事件，绝不能掉以轻心。

总而言之，实施准入前国民待遇和负面清单管理，要让一般的企业先照后证。但对于涉及金融类、社会安全类、公共服务类企业，还是要事先审批，提高门槛，严格监管。这是对老百姓和社会负责，将可能出现的严重后果扼杀在摇篮里。

如果这五个方面的工作做得比较好，政府服务方式就将获得极大改善，政府主观服务的营商环境也会比较理想。一旦如此，无论是遭遇国际贸易争端还是国内经济纠纷，我们都能够以“比较阳光”的方式进行处理。

二、改善营商环境的重点在于降低企业的运营成本

一个地方的营商环境好不好，一条很重要的标准就是企业运营成本低不低。企业在低成本环境下经营，更容易产生比较优势、竞争优势，而降低税费成本、融资成本、物流成本、要素成本和劳动力成本是其中的重中之重。

第一，降低税费成本。税收是营商成本的重要组成。但减税的政策是由中央来制定的，地方政府不能胡乱作为。如果有比较好的减税想法，应该跟国家税务部门研究后报送国务院审批，甚至可能需要全国人大常委会批准并通报，这是因为税率的任何变动都可能触及法律的更改。因此，地方政府税费成本里的税，尽量不要乱说乱干，这是违法的。要降低营商成本，一方面要按照中央精神，用足用好中央对一些高等技术、新兴产业等鼓励类行业的税收优惠政策，多发展一些中央鼓励的产业，这样既能够贯彻中央政策，又能够让企业切切实实分享税收优惠红利。另一方面，地方政府应该认真研究自己能够做主的收费项目，能降的尽量降，能豁免的尽量豁免，尽力为各类企业尤其是困难企业降低成本。

第二，降低融资成本。人们普遍认为，降低融资成本是地方政府无能为力的事情。这是因为，贷款的基准利率由中国人民银行统一管理，浮动利率又是由各地商业银行管理。然而，全社会融资成本不仅由利率决定，还受到融资结构、管理激励措施的影响。地方政府为降低地区融资成本至少有三个方面可以着手：其一，改善地区融资结构，降低企业高利息融资比重；其二，发展产业链金融，以增强中小企业的融资能力；其三，通过优惠政策增加小微企业的资本信用。

在改善融资结构方面：如果一个地区融资中，银行贷款占比不到50%，其他的都来自小贷公司、信托公司，融资难、融资贵就会成为这个地区的大问题。这是因为，非银行类金融机构的贷款利率可能普遍超过10%，甚至达到15%~18%。在这种情况下，地方政府就应当有所作为，优化该地区的融资结构。

具体来说，就是要平衡好三种融资渠道的比重，例如银行贷款占到60%~70%，资本市场股权融资或债权融资占到20%~30%，非银行金融机构融资控制在10%~20%，这样的比例就是合适的。众所周知，股权融资是不必支付利息的，单纯只是资本金的投入。而在证券市场发行企业债券，利率也要比商业银行贷款利率低2~3个百分点。假如企业借了100亿元，每年只需要支付3亿~4亿元的利息，比银行贷款利息还要低2亿~3亿元。

还有一个市场是银行间中票市场，这些年中票市场贷款也可以视为一种债券。商业银行在银行间市场购买该类贷款，都是由当地银监会、人民银行审批的，利率与债券一样，也比商业银行贷款利率低1~2个百分点。这些市场的贷款功能应当充分被发挥。如果地方政府有意调控，让自己管辖地区成千上万家企业的融资比重符合上文的标准，那么最多只会有10%~20%的企业融资来自非银行金融机构。即便这些融资的利率高达15%~20%，由于份额只有10%~20%，对整个地区融资成本提升的影响就不那么明显了。如果地方政府对上述三类融资市场放任不管，对企业融资行为不调节、不引导，中小企业就将成为“无头苍蝇”，银行的钱借不到，只能到小贷公司借高利息资金，甚至去地下钱庄融资，最后往往会由于支付不起高额的利息而濒临倒闭。

总之，对一个地方政府来说，要改善企业的融资环境，最重要的一件事就是要加快发展债券市场、中票市场、股票市场、私募基金市场，让企业有机会从直接金融体系的渠道融资。直接融资市场一旦全面发展起来，地区融资成本也一定会降下来。在这方面，地方政府一定要有所作为，做好引导、服务工作，将高利息贷款的比重压缩得越低越好。从现实情况来看，一个地区每年新增融资中，非银系统占比一旦达到40%~50%，这个地区的金融环境一定会很糟糕。这时候，融资结构调整势在必行，并且中央在政策上也是支持地方政府的这种结构性调控的。

在发展产业链金融方面，应当充分认识到帮助企业解决“融资难”问题并不是抽象的，要具体问题具体分析。在我国很多地区，中小企业往往是给大企业提供配套服务的。在提供服务的过程中，大企业有时会拖延支付资金，这将对中小企业的账期管理带来极大的挑战。例如，一家小企业为大企业提供零部件供货服务，并给大企业提供了价值100万元的零部件。但大企业要在三个月以后才支付100万元。如此一来，小企业的资金就被拖死了。一旦资金链断裂，小企业又很难到银行去融资，这将严重影响小企业的经营发展。

这个时候，政府是可以有所作为的。具体而言，就是帮助小企业与产业链龙头企业配置产业链金融，让商业银行和其他各类贷款机构围绕着核心企业、大企业的产业链，进行融资配套服务。

一个大企业背后或者说中下游之间产业链配置的中小企业可能有数百家之多，这数百家中小企业将货物提供给了大企业，银行、保险公司和其他贷款机构应当敢于把钱借给这些中小企业。因为这笔钱实际上是大企业延期支付的，属于大企业的封闭信用环。中小企业一旦交货，相当于获得了大企业的信用担保，获得相应的贷款也是理所应当的。此外，这类小企业交货后获得融资的利率也不应当太高，按照基准利率上浮5%~10%足矣。这样一种结构性信贷配置，也使金融市场服务实体经济不再是抽象的。当金融机构为产业链金融提供配套服务时，既扩展了业务范围，又是相对安全的。中小企业由于有大企业做担保，更容易成为融资客户；而大企业和中小企业之间的产业关系、资金流关系、信息链关系也更加密切了。通过大企业和中小企业的配备融资服务，融资难问题就得到解决了。

在通过优惠政策增加小微企业资本信用方面。对于小微企业而言，发展的关键在于资本金问题。根据国家法律定义，小微企业就是指一个小老板带领着八九个人创办的企业，这类企业解决了自食其力发展的问题。这种企业在发展初期，政府不需要帮助其解决融资问题，而需要关注其资本金问题。任何个人创办新企业，产生10人以上的就业，都应获得政府补贴。这是因为，如果这些人不就业，一个人每年的失业保险就要花费6000元，3年时间就要花费近两万元，10个人就要花费近20万元。政府与其3年支付给这些人20万元失业保险，不如拿出其中的一部分，例如30%也就是6万元，给小微企业进行补贴。作为一个创业者，如果拿出了10万元创办小微企业，政府可能会补贴40%~50%，让企业拥有15万元的资本金。有了这样的资本金保障，企业再去跟银行或其他金融机构融资就会容易得多。银行一般愿意配套资本金的50%给予企业贷款，对于小微企业可能比例会卡得更紧。

总之，一旦企业有了15万元的资本金，银行配套7万~8万元就会比较放心，而政府内部也不会造成财政坏账。如果一年中有上千家小微企业诞生，政府也不必对每家企业都提供帮助。地方政府可以针对当前国务院有关鼓励中小微企业创办的6大门类，给予资本金补助，例如复员军人或者下岗职工创业、农民工进城创业等。同时，地方政府为加大鼓励自主创业，可以在国家规定的6类基础上再自主增加5类，总共变成11类。对于这11类创业企业，都给予资本金补贴，企业自有资金加上资本金补贴，再加上商业银行融资就容易实现快速发展。总而言之，政府对小微企业的资本金补助或贴息支付要分门别类，结构性地化解小微企业的融资困境，同时要组织担保公司提供担保，激励银行给予小微企业信贷扶持。

第三，降低物流成本。我国的物流成本高早已是社会共识。中国全社会各种物流成本占到了GDP水平的15%，而美国只有GDP的7%，欧洲、日本在6%~7%，甚至连东南亚地区的发展中国家也只有10%左右。中国的物流成本高居全球第一，这是不争的事实。2014年，中央在供给侧结构性改革的文件中特别提到了“要降低物流成本”，各级政府都达成了共识。

物流成本的下降，实际上都掌握在各级政府手中。首先，中国物流成本高的首要原因就在于铁路运输没有利用好。我国拥有如此发达的铁路轨道，但在2018年铁路货运量只占到总货运量的6%。而美国虽然高速公路汽车运输、空运、海运也很发达，但每年所有的物流货运量中20%由铁路负责提供运营，这与我国形成了鲜明对比。铁路的运费只有高速公路汽车运费的13，如果我国有15%的货物由铁路运输，这部分货物的运输成本就至少降低了23。铁路运输之所以占比低，一个重要原因是“最后一千米”的铁路终端建设不到位。目前的情况是，大多数开发区物流运输的“最后一千米”都没有铁路，企业如果走铁路运输，需要将厂里的货物先装到卡车上，再开几十千米运送到附近火车站的货场上，再经过火车“七转八转”，非常麻烦。

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