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因此,我们必须先界定一下,在现代的国家或城市里,究竟文化政策是什么。
政府,好比一个巨大的机器,数不清、看不明白的齿轮在各个角落里轰轰运转,各司其职,交通的管交通,工程的管工程,教育的管教育。可是文化渗透在生活的所有层面,有如白糖融之于水,同时文化决定一个社会的整体发展方向,有如铁轨之于火车,文化要激活势必要动到机器中所有的齿轮。所以文化政策不过是一套政府机制,以文化发展为目标,将各个&ldo;齿轮&rdo;所司的大小政策进行整合。透过这一套机制,一个城市或国家的文化愿景清楚浮现,而实现这个愿景的长程规划,推动策略,执行方法,得以有系统地分析整理出来。重点在于&ldo;整合&rdo;,因为,这些规划、策略和执行方法可能一向都在,但是零星散置在政府机器的大大小小齿轮中,或隐藏遗忘,或毫无横向联系地各行其是,甚至于,可能彼此抵消而没人知道。
就工具的层面来说,政府组织结构本身的健全与否就决定了一个城市的发展。工具不对时,犹如横木入灶,炉火是冷的。譬如说,旅游观光是文化产业里非常重要的一环,但是,以台北为例,这个城市的观光是谁在推动?难以置信的,曾是交通局下属的一个观光科。交通局的专业人才对运输系统和工程管理或许精通,但是对观光事业,以及观光事业所必备的人文历史的内涵、环境气质的营造、国际行销的技巧,可能完全外行。当观光这一项文化事业被放在&ldo;交通&rdo;这个齿轮中运转时,观光的人文面和国际性可能消失而简化为交通运输的技术操作。(台北市政府后来认识到这个缺陷,2002年成立了观光委员会来统筹业务。)
再譬如说,刚到香港时,我发现这个城市对于古迹和历史街区的保护意识很弱。地产商业利益像一架巨大推土机,历史老屋、老街区等着给高楼大厦垫脚。怎么会这样?检查一下香港政府的组织架构,很容易就看出端倪:负责古迹保存的部门,是一个层级极低的机构,它矮缩在民政局下面的康乐文化署的再下面。这么低的层级,当然不可能挡得住开发利益的推土机。古迹保护这一个齿轮,只是香港政府大机器里最不重要的一个小零件,古迹保护的成效如何,用膝盖也想得出来。
就工具的运用而言,齿轮与齿轮之间是丝丝相扣,紧密配合,中间的润滑作用良好?还是一关死卡一关,彼此互废武功?
请一只老鼠吃饭,找谁?
政府这个机器的特色是官僚本位主义。什么叫做官僚本位主义?对外,它的思考逻辑是从管理者的角度出发,以管理者的方便为目标。一个例子就足以说明:在很多欧美的城市里,我们到处都看见街头艺人在大街、广场、公园里拉小提琴、唱歌、演木偶戏、画画,脚下放着一顶破帽子或罐头盒,行人高兴了就把钱往里头丢,城市洋溢着活泼生动的文化艺术气息。另外一些城市里却完全看不见这样的景象,譬如台北,为什么呢?
因为大街、广场、公园,所有的公共空间都有&ldo;管理条例&rdo;,而所有的管理条例都禁止这样的演出行为。为什么禁止?因为对于管理者而言,&ldo;方便管理&rdo;是惟一的逻辑,在这个单一逻辑下,街头艺人对市场管理处而言,就是违法摊贩;对交通警察而言,就是交通阻碍者;对公园处而言,就是破坏公园环境者;对税捐处而言,用罐头收钱而不缴税,就是逃税者。
官员害怕弹性,因为弹性会带来额外工作。官员逃避创意,因为创意会带来额外风险。去掉弹性和创意,躲开额外的工作和风险,只要管理方便,那还有什么比&ldo;禁止&rdo;更简单的管理方法呢?至于&ldo;禁止&rdo;所产生的负面影响:对人民使用公共空间权利的剥夺,对城市气氛的压抑,艺术家的损失等等,不是任何一个部门需要考虑的。这,就是官僚本位主义的abc。
官僚本位主义在政府机器的内部,以另一种方式呈现:部门与部门之间,壁垒分明,互不相通。一只湿答答的老鼠谁管?答案是,如果它跑到了大马路上,是交通局的事;若是在人行道上,是养工处的事;窜到学校里去了,教育局管;钻到垃圾堆里了,环保局管;溜到市场去了,市场处的事。老鼠带菌?卫生局的事……真要问,你要请一只老鼠来家里吃饭,找谁联系?没人管。
所以,你就明白了为什么一个城市没有街头艺人。养工处管人行道,交通局管大马路,公园处管公园,教育局管校园,市场处管市场,这些公共空间的管理者,彼此之间并不沟通。如果你要&ldo;解放&rdo;这一个城市的公共空间,让艺人、画家、诗人可以在天空下表演,放一个小罐头盒收钱,让过路的人小小驻足,为实现这么卑微的一点愿望,你知道你得做什么吗?
你必须把几十种&ldo;禁止&rdo;的管理条例拿来,一条一条去&ldo;破解&rdo;,就是说,促使这一二十个部门进行修法,把每一个管理条例中卡住表演以及收费行为的每一个环节拿掉,而每一个条例的更动,都非同小可:从咨询协商、提出草案,到草案通过,公布实施,中间有无休无止的辩论和协商过程。让几十个条例更动就得跟几十个部门去磨。官僚本位主义是所有政府的通性,在不同国家里只有程度的差异而没有本质的不同:每一个部门,只以自己的范围为终极思考范围,部门与部门之间协调、对话、合作,在政府的机器里,近乎是&ldo;不可能的任务&rdo;。(经过三年的磨合,台北市在2003年通过新的条例,鼓励街头艺人的出现。)
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