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看来根本的原因仍在于制度,而帝国制度本身是荒谬和矛盾的。帝国是一家没有股东和股权的大公司。它的财富产权不清,权力来路不明。明明要靠赋税来支持运作,却不肯承认纳税人是主人。明明要靠暴力来维持统治,却偏要说成是皇恩浩荡。结果,最有资格进行监督的人(人民)无权监督,最该接受监督的人(皇帝)不受监督,夹在中间的官僚集团正可以上下其手两头通吃。这样的制度,又有什么指望呢?
唯一可以指望的是道德。不可否认,正是由于道德的作用,帝国的官员才不至于腐败得全军覆没。在帝国的历史上,确实不乏克己奉公的各级官员,也不乏为了遏制腐败打击贪官坚持斗争甚至以身殉职的监察官员。他们是一些有理想有信念的人。在他们看来,为理想和信念而献身,是崇高和光荣的。事实上,他们也理所当然地得到了帝国的表彰和人民的崇敬(比如包拯,比如海瑞)。然而就大多数官员而言,这种崇高和光荣并不可效法,因为代价太高。同样,肆无忌惮地贪赃枉法也不可效法,因为风险太大。比较可行的是贪赃不枉法,贪得而有厌。比方说,收取大家都收的&ot;耗羡&ot;和&ot;陋规&ot;,在权限范围内,即在不明显违背帝国法规和公认道德的前提下,为自己和他人适当谋取利益。这很可能是大多数官员的心态。平心而论,作为饱读儒家经典的人,这些官员也曾经是有理想和信念的。可惜理想和信念并不能当饭吃。过低的俸禄,使他们不能不选择大家都尚能认可的&ot;非典型腐败&ot;。我甚至怀疑,所谓&ot;官场陋规&ot;,便正是出于这种心态而被发明出来的。
那么,帝国又为什么要实行低薪制呢?
低薪自然有低薪的道理,这个道理就是所谓&ot;道德原则&ot;。在中国古代社会,道德是至高无上的。它不但是&ot;立国之本&ot;,而且是&ot;治国之方&ot;。也就是说,国家政权既靠道德原则来建立,国家政令也靠道德原则来执行。这样,作为国家政令的颁布者和执行者,各级官员在理论上就应该是道德的楷模。他们应该带头勤俭节约,廉洁奉公,当然也就不能拿过高的薪水,以免玩物丧志,浪费奢靡。相反,如果他们能够克勤克俭,缩衣缩食,以为君父分忧,以为小民垂范,则可保国富民强,天下太平。
但这恐怕只是一种冠冕堂皇的说法,实际情况则很可能是:帝国的财政根本就无法负担一个庞大的官僚集团。我们知道,要在一个幅员辽阔的国土上实行中央集权的统治,一支强大的军队和一批得力的官员都是必不可少的。此外,皇家的气派和官府的排场也同样是政治的需要,因为非如此不足以体现帝国权力的神圣,非如此不足以让小民敬畏、番邦惶恐。这就必须有足够的财力,而&ot;王道乐土&ot;和&ot;尧舜之君&ot;的理想或假象,又不允许帝国直接向子民征收过高的赋税。在这样一种情况下,就只能进行选择:皇家的气派是必须保证的,否则体面不存;军队的粮饷也是必须保证的,否则政权不保;可以马虎一点的,也就是官员的俸禄了。事实上在某些时期,就连这些极低或偏低的俸禄,官员们也常常领不到,或被朝廷变相克扣。东汉末年,官员上任甚至要反过来向朝廷交钱。曾任巨鹿太守的司马直,就是因为交不起新任命的&ot;上任钱&ot;,又不肯盘剥百姓,不得已自杀于晋京途中的。
看来帝国的算盘打得很精。对待军队,是给钱不给权,也不给地位。对待文官,则给权不给钱(或少给),但不吝地位。帝国的老板很清楚,军队的权势不可过重。权势过重则尾大不掉,因此应以金钱赎买其武力。军队有钱无权,就只会看家,不会造反。何况不给钱也不行。不给钱,就没人替他卖命。一个王朝,如果连军队的粮饷也要克扣,那就离末日不远了。文官则不必花钱赎买。因为文官原本一无所有,他们的权力和地位都是帝国赋予的,而这些权力和地位本身就是资源和财富。因此对待文官,不但不必赐以厚禄,反倒可以将其官爵公开招标,明码实价地在市场上出售。
卖官鬻(yù)爵的事在帝国之初就已发生,雄才大略的秦皇汉武则是其始作俑者。秦始皇四年(公元前243年)开始鬻爵,千石粟米拜爵一级。卖官则自汉武帝始,六百石可买郎官。以后历朝历代都有此类情况,有的卖实缺,有的买名义。当然,卖官鬻爵只是特例,不是通则,大多数人还是通过&ot;正途&ot;(比如科举)进人官场的。但官爵可以出售,则说明权力可以赎买。文官并无其他生财之道,不寻租又能如何?帝国既然不愿也不能拿出钱来高薪养廉,也就只能纵容(至少是默许)官员出售权力。也许,在帝国看来,有着牧羊之功的官员们让羊群奉献一点羊毛,原本就理所当然吧!
然而这就等于是将帝国的财政危机转嫁于民众了。表明上看,这似乎很高明--既节省了经费,又维持了民众低税官员低薪的&ot;王道&ot;假象,但实际上却是一个非常愚蠢和危险的自杀政策,因为它动摇了国本。何为国本?民为国本。民众的承受力是有限的,官员的盘剥却没有止境。一税轻,二税重,三税是个无底洞。只要允许税外加税,费外收费,羊群身上的毛就总有一天会被拔光,&ot;官逼官贪&ot;的结果必然是&ot;官逼民反&ot;。当民众被盘剥到忍无可忍的地步时,挺而走险和揭竿起义的事就会发生,那时可是后悔也来不及了。
第四章官员代理五龙争虎斗
其实,腐败的根子就是帝国制度,正如集权社会的敌人就是集权。前已说过,要在一个幅员辽阔的国度维持中央集权的统治,就必须实行官员代理的制度,而且必须分级管理,这就必然会形成一个官僚集团或官僚阶层。如果这个集团或阶层人数不多,规模不大,而且高效、廉洁、自律,倒也不失为一种低成本的管理方式。可惜这并不可能。王朝的开国之初倒是做得到的,但在度过了短暂的蜜月期后,官僚集团就会不可避免地迅速地走向自我膨胀和集体腐败,将整个帝国腐蚀一空,然后和王朝一并垮台。
这当然并非官员的愿望,更非帝国的初衷,因此不能在主观上找原因,只能从制度中找结论。结论就在于帝国设计的这个官员代理制度,其实本身是有内在矛盾的;而矛盾的焦点,则在于官员作为皇权的代理人,是应该竭力维护帝国的利益,还是利用代理人的身份为自己谋取利益。
理论上的答案不言而喻,实际上的情况却南辕北辙。究其所以,其因有三。
第一,所谓帝国,其实是一个抽象的符号。它的所谓&ot;根本利益&ot;,也是抽象的。官员却是一个个活生生的、具体的人。他们的利益,也是实际的、具体的。当抽象的理论遇到实际的问题时,常常是理论为实际所化解。官员们要吃饭穿衣,要养家糊口,要升官发财,这是他们不能不做的事,也是他们的切身利益。如果这些问题和所谓&ot;帝国的根本利益&ot;发生矛盾,也就只好将后者暂时束之高阁,或者高高举起,轻轻放下。
第二,帝国在设计其制度时,并没能很好地处理它与代理人之间的关系。照理说,代理人与被代理人,是利益的双方。他们的关系,应该是双赢的合作。然而作为授权方,帝国显然从来就没有考虑过这个问题,或者没有明确过。它既未能让代理人占有一定的股份,又未能规定代理人依据业绩来提成的比例。帝国奖励官员的唯一办法是提升他们的官职、品级、爵位。然而官员的升迁却实际上往往不是根据政绩,而是由别的因素来决定的,晋升职务未必真正能够起到激励官员为帝国效劳的作用。这就产生了一个无法回避的问题,即代理人并不能从其代理中得到相应的利益,除非他以权谋私。
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